1. Đặt vấn đề

Hiến pháp là luật cơ bản của nhà nước, là văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất trong hệ thống pháp luật của mỗi quốc gia, là nền tảng chính trị - pháp lý cho tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, bảo đảm quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, đồng thời xác lập những nguyên tắc cơ bản về thể chế chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, đối ngoại, quốc phòng, an ninh quốc gia. Với vai trò đặc biệt đó, mọi văn bản pháp luật khác trong hệ thống pháp luật đều phải phù hợp và không được trái với quy định của Hiến pháp.

Trong quá trình hình thành và phát triển của nhà nước pháp quyền, Hiến pháp ra đời như một thành quả tất yếu của tiến trình dân chủ hóa xã hội, Hiến pháp ra đời gắn liền với sự thắng lợi của các cuộc cách mạng tư sản, thể hiện bước phát triển về nhận thức chính trị và pháp lý của nhân loại. Ở xã hội chiếm hữu nô lệ và phong kiến, do quyền lực tập trung tuyệt đối vào tay giai cấp thống trị nên chưa có sự xuất hiện của Hiến pháp theo nghĩa hiện đại. Sự ra đời của Hiến pháp đã đặt nền móng cho việc giới hạn quyền lực nhà nước, bảo đảm quyền tự do, dân chủ cho nhân dân, đồng thời thiết lập cơ sở pháp lý để tổ chức bộ máy nhà nước một cách minh bạch, hiệu quả.

Một trong những nội dung cốt lõi của Hiến pháp đó là quy định về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, không chỉ ở cấp trung ương mà còn ở cấp địa phương. Trong đó, chính quyền địa phương giữ vai trò đặc biệt quan trọng trong quản lý hành chính, phát triển kinh tế - xã hội và bảo đảm an ninh, trật tự tại các địa phương. Một mô hình tổ chức chính quyền địa phương hợp lý không chỉ nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản trị mà còn tạo điều kiện thuận lợi cho phân cấp, phân quyền, đáp ứng yêu cầu của một nền hành chính hiện đại.

Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy mô hình tổ chức chính quyền địa phương hiện nay còn tồn tại nhiều bất cập, thiếu rõ ràng trong mô hình tổ chức, bộ máy cồng kềnh, nhiều cấp trung gian dẫn đến chồng chéo, trùng lắp trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, làm giảm hiệu suất hoạt động. Việc phân cấp, phân quyền chưa thực sự rõ ràng, làm hạn chế tính tự chủ của chính quyền địa phương. Nhằm khắc phục những hạn chế này, Nghị quyết số 18-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương khóa XII và Kết luận số 127-KL/TW của Bộ Chính trị đã đề ra định hướng đổi mới tổ chức bộ máy nhà nước theo hướng tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả. Một trong những giải pháp quan trọng là nghiên cứu không tổ chức chính quyền cấp huyện, xây dựng mô hình chính quyền hai cấp và sửa đổi một số điều của Hiến pháp để tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho cải cách này. Do đó, việc sửa đổi Hiến pháp để thể chế hóa chủ trương của Đảng là yêu cầu tất yếu, tạo cơ sở pháp lý cho quá trình cải cách tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tinh gọn, hiệu quả. Ngày 05/5/2015 Quốc hội Khóa XV, kỳ họp thứ 9 đã thông qua Nghị quyết số 194/2025/QH15 về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến Pháp năm 2013, sau khi quyết định sửa đổi Hiến pháp, Quốc hội thành lập Ủy ban dự thảo Hiến pháp gồm 15 thành viên. Ủy ban dự thảo biên soạn và tiến hành lấy ý kiến của Nhân dân về dự thảo sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 2013.

2. Sự cần thiết phải sửa đổi bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 2013

Thứ nhất, xuất phát từ chủ trương, chính sách của Đảng

 Nghị quyết số 18 - NQ/TW ngày 25/10/2017 Hội nghị lần thứ sáu Ban chấp hành trung ương khoá XII về một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả, đã đề ra chủ trương “Tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả và phù hợp với thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa nhằm tăng cường vai trò lãnh đạo của Đảng; nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của Nhà nước và chất lượng hoạt động của Mặt trận Tổ quốc, các đoàn thể chính trị - xã hội; phát huy quyền làm chủ của nhân dân. Tinh giản biên chế gắn với cơ cấu lại, nâng cao chất lượng, sử dụng hiệu quả đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức; giảm chi thường xuyên và góp phần cải cách chính sách tiền lương”. Đây là văn kiện quan trọng định hướng tổng thể cho việc tinh gọn tổ chức bộ máy của cả hệ thống chính trị. Trên cơ sở Nghị quyết số 18 - NQ/TW, nhiều văn bản của Đảng được ban hành tiếp tục làm rõ về nội dung này và thể hiện nhất quán chủ trương, đường lối của Đảng trong đổi mới, tin gọn bộ máy nhà nước như: Kết luận số 126-KL/TW ngày 14/02/2025 của Bộ Chính trị, Ban Bí thư về một số nội dung, nhiệm vụ tiếp tục sắp xếp, tinh gọn tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị năm 2025, Kết luận số 127-KL/TW ngày 28/02/2025 của Bộ Chính trị, Ban Bí thư về triển khai nghiên cứu, đề xuất tiếp tục sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị, Nghị quyết Số 60-NQ/TW Hội nghị lần thứ 11 ban chấp hành trung ương đảng khóa XIII “ Cơ bản thống nhất với các nội dung đề xuất của Bộ Chính trị và Đề án về phương án sáp nhập đơn vị hành chính cấp tỉnh, không tổ chức cấp huyện, sáp nhập cấp xã và xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương 2 cấp; sắp xếp các tổ chức chính trị - xã hội, các hội quần chúng được Đảng và Nhà nước giao nhiệm vụ vào Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; sắp xếp, tinh gọn tổ chức bộ máy Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân; xây dựng hệ thống tổ chức đảng ở địa phương; chủ trương sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 2013”

Thứ hai, xuất phát từ thực trạng tổ chức và hoạt động chính quyền địa phương hiện nay

(1) Chưa nhất quán và thiếu rõ ràng trong mô hình tổ chức chính quyền địa phương

Theo quy định tại Điều 111 Hiến pháp năm 2013: “1. Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. 2. Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định”. Các đơn vị hành chính của Việt Nam bao gồm: Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh); Huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp huyện);  Xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã); Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 quy định: “Chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã là cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Trường hợp Quốc hội có quy định về việc không tổ chức cấp chính quyền địa phương tại đơn vị hành chính cụ thể thì chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính đó là Ủy ban nhân dân[1]. Chính quyền địa phương tại đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội quy định khi thành lập đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt đó[2]. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 cũng xác định và phân biệt chính quyền ở nông thôn và chính quyền ở đô thị. Theo đó, chính quyền địa phương ở nông thôn gồm chính quyền địa phương ở tỉnh, huyện, xã. Chính quyền địa phương ở đô thị gồm chính quyền địa phương ở thành phố trực thuộc trung ương, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương, phường, thị trấn.

Hiện nay, mô hình tổ chức chính quyền địa phương được tổ chức theo 3 cấp: Cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã. Việc tổ chức cấp chính quyền địa phương tại các đơn vị hành chính của Việt Nam hiện nay không hoàn toàn giống nhau, đã có sự phân biệt giữa chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị, thể hiện trong cơ cấu tổ chức của các cấp chính quyền địa phương. Theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã được sửa đổi bổ sung năm 2019 “Chính quyền địa phương ở quận là cấp chính quyền địa phương, trừ trường hợp cụ thể Quốc hội quy định không phải là cấp chính quyền địa phương”[3]. “Chính quyền địa phương ở phường là cấp chính quyền địa phương, trừ trường hợp cụ thể Quốc hội quy định không phải là cấp chính quyền địa phương”[4]. “Trường hợp đơn vị hành chính cấp huyện ở hải đảo chia thành các đơn vị hành chính cấp xã thì tại đơn vị hành chính cấp xã tổ chức cấp chính quyền địa phương, trừ trường hợp cụ thể Quốc hội quy định không phải là cấp chính quyền địa phương”[5]. Việc quy định này cho thấy, ở các đơn vị hành chính như quận, phường, các đơn vị hành chính cấp xã ở hải đảo có thể không là cấp chính quyền địa phương khi Quốc hội quy định. Và nếu ở các đơn vị hành chính này không được xác định là cấp chính quyền địa phương thì không nhất thiết phải tổ chức cả Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND). Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 cụ thể hóa hơn quy định này tại Khoản 1 Điều 2 “Chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã là cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND. Trường hợp Quốc hội có quy định về việc không tổ chức cấp chính quyền địa phương tại đơn vị hành chính cụ thể thì chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính đó là UBND”. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025, mở rộng phạm vi các đơn vị hành chính được Quốc Hội quy định không phải là cấp chính quyền địa phương. Không chỉ dừng lại ở quận, phường, các đơn vị hành chính cấp xã ở hải đảo. Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2025 mở rộng cho tất cả các đơn vị hành chính: Cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã. Trừ đơn vị hành chính - kinh tế đặt biệt do Quốc hội quy định khi thành lập đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt đó. Hiện nay, ở Thành phố Hồ Chí Minh, Thành phố Đà Nẳng, Thành phố Hải Phòng đơn vị hành chính quận, phường không tổ chức cấp chính quyền địa phương. Chính quyền địa phương ở quận, phường chỉ bao gồm UBND, không có HĐND[6]. Ở Thành phố Hà Nội đơn vị hành chính phường không tổ chức cấp chính quyền địa phương. Chính quyền địa phương ở phường chỉ bao gồm UBND[7]. Mặt dù hiện nay, việc tổ chức mô hình chính quyền địa phương phần nào đã có sự phân biệt giữa chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị. Tuy nhiên, việc tổ chức chính quyền đô thị ở các đơn vị hành chính thuộc chính quyền đô thị như thành phố trực thuộc trung ương, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương, phường, thị trấn chưa đảm bảo sự thống nhất trong cả nước, chưa thống nhất quy định trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương, để tạo nên sự khác biệt giữa chính quyền nông thôn và đô thị. Do đó, việc áp dụng thống nhất chưa được mở rộng và áp dụng cho các đô thị khác. Do vậy, mô hình chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính đô thị còn lại chưa có sự khác biệt với các đơn vị hành chính thuộc chính quyền nông thôn như tỉnh, huyện, xã. Hơn nữa, việc sử dụng thuật ngữ “Chính quyền địa phương” và “Cấp chính quyền địa phương” trong Hiến pháp năm 2013 tạo ra sự không thống nhất trong tổ chức CQĐP. Nếu ở những đơn vị hành chính Quốc hội quy định không phải là cấp chính quyền địa phương, tức ở đó chỉ tổ chức Ủy ban nhân dân thì ở những nơi đó có được xác định là CQĐP không. Bên cạnh đó, tại Điều 112 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên”. Vậy nếu ở các ĐVHC không được xác định là cấp CQĐP thì việc thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn trong Khoản 1 Điều 112 của Hiến pháp sẽ được triển khai thực hiện như thế nào.

(2) Chưa rõ ràng về phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương, thiếu cơ chế kiểm soát quyền lực

Theo quy định tại Khoản 1 Điều 8 Hiến pháp năm 2013 “Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật, thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ”. Có thể thấy một trong các nguyên tắc trong tổ chức và hoạt động của Bộ máy nhà nước nhà nước CHXHCNVN được ghi nhận trong Hiến pháp đó là nguyên tắc: Tập trung dân chủ. Nguyên tắc này được thể hiện trên nhiều khía cạnh khác nhau trong tổ chức và hoạt động của Bộ máy nhà nước chung và tổ chức chính quyền địa phương nói riêng. Nguyên tắc này đòi hỏi sự phục tùng của địa phương đối với trung ương, bảo đảm sự lãnh đạo tập trung, thống nhất và thông suốt từ trên xuống dưới đồng thời tạo điều kiện cho sự phát triển mạnh mẽ của các địa phương và cơ sở. Từ đó, cho phép các địa phương và cơ sở sử dụng một cách hợp lý những thuận lợi và năng lực của mỗi địa phương để phát triển kinh tế, văn hóa, giải quyết tốt các vấn đề về đời sống của Nhân dân địa phương, của những người lao động ở cơ sở[8]. Ngoài nguyên tắc tập trung dân chủ được quy định tại Khoản 1 Điều 8 Hiến pháp thì nguyên tắc “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”[9] cũng được Hiến định. Việc xác định quyền lực nhà nước là “thống nhất” khẳng định chủ quyền Nhân dân, nhà nước của dân, do dân, vì dân. Vì vậy, việc phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp là hết sức cần thiết. Việc phân công, phối hợp, kiểm soát không chỉ dừng lại ở các cơ quan nhà nước nắm giữ quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp (theo chiều ngang) mà còn phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương (theo chiều dọc) và của mỗi cấp chính quyền địa phương “Chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên. Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương. Trong trường hợp cần thiết, chính quyền địa phương được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó”[10]. Trên cơ sở quy định của Hiến pháp, Luật Tổ chức Chính quyền địa phương 2025 quy định “Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương các cấp được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và cơ quan nhà nước ở địa phương và của chính quyền địa phương các cấp theo hình thức phân quyền, phân cấp”[11]. Từ đó có thể hiểu rằng, việc phân định thẩm quyền quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương được thực hiện theo hình thức phân cấp, phân quyền. Cũng theo quy định tại Khoản 2 Điều 111 Hiến pháp năm 2013 “Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định”. Trên cơ sở quy định tại Điều 110, 111 của Hiến pháp năm 2013 có thể hiểu việc phân định thẩm quyền của mỗi cấp chính quyền địa phương là việc phân định thẩm quyền giữa Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, phân định thẩm quyền giữa chính quyền cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã. Theo đó, Khoản 2 Điều 113, Khoản 2 Điều 114 Hiến pháp năm 2013 quy định “Hội đồng nhân dân quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân”[12]. “Ủy ban nhân dân tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; tổ chức thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân và thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao”[13]. Từ những quy định trong Hiến pháp và Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã nêu ở trên có thể thấy hiện nay chưa có sự thống nhất về thuật ngữ. Nếu như Hiến pháp năm 2013 sử dụng “Phân định thẩm quyền” giữa cơ quan nhà nước ở trung ương với địa phương và các cấp chính quyền thì Luật Tổ chức chính quyền địa phương cụ thể thành “Phân cấp, phân quyền”. Tuy nhiên, việc quy định về phân cấp, phân quyền trong Luật TCCQĐP còn chưa minh định rõ giữa phân cấp và phân quyền. Chính quyền địa phương chịu sự chi phối lớn từ chính quyền trung ương. Mặc dù Hiến pháp quy định Hội đồng nhân dân (HĐND) là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí và nguyện vọng cho nhân dân địa phương. Ủy ban nhân dân ở cấp chính quyền địa phương do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. Vậy trong trường hợp ở đơn vị hành chính không tổ chức HĐND thì việc phân định thẩm quyền sẽ được thực hiện như thế nào.

3. Một số ý kiến góp ý đối với dự thảo sửa đổi bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 2013

Thứ nhất, về Điều 110 dự thảo nghị quyết quy định “1. Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam gồm tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và các đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. 2. Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập. 3. Việc xác định các loại đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và trình tự, thủ tục thành lập, giải thể, nhập, chia đơn vị hành chính, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính do Quốc hội quy định.”.

So với quy định tại Điều 110 Hiến pháp năm 2013, dự thảo nghị quyết có một số thay đổi sau: (1) Không quy định về đơn vị hành chính cấp huyện; (2) Đơn vị hành chính gồm: Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và các đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; (3) Việc xác định các loại đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và trình tự, thủ tục thành lập, giải thể, nhập, chia đơn vị hành chính, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính do Quốc hội quy định”. Dự thảo nghị quyết đã bỏ đi quy định “Việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến Nhân dân địa phương”.

Việc dự thảo nghị quyết không quy định về đơn vị hành chính cấp huyện là phù hợp với chủ trương, đường lối của Đảng. Tuy nhiên, theo tác giả không nên bỏ quy định về việc lấy ý kiến của nhân dân địa phương về việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính. Với các lý do sau đây:

- Hiến pháp luôn phải là văn bản thể hiện chủ quyền tối cao của Nhân dân. Theo quy định tại Khoản 3 Điều 2 Hiến pháp năm 2013 “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Cần đảm bảo quyền lực nhà nước thống nhất ở chủ thể của quyền lực nhà nước đó là Nhân dân.

- Việc điều chỉnh địa giới hành chính tác động rất lớn đến quyền lợi và nghĩa vụ hành chính, khả năng tiếp cận dịch vụ công, tác động đến việc làm, tâm lý của người dân,…Vì vậy, việc điều chỉnh địa giới hành chính cần có sự tham gia của người dân.

Nên quy định cụ thể về đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong Hiến pháp. Cụ thể: ““1. Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam gồm tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, xã, phường và các đơn vị hành chính tương đương”.

Thứ hai, Về Điều 111 tác giả rất đồng tình với việc dự thảo Hiến pháp không còn phân biệt giữa “chính quyền địa phương” và “cấp chính quyền địa phương”, việc phân biệt giữa chính quyền địa phương và cấp chính quyền địa phương tạo ra sự thiếu nhất quán, không rõ ràng trong mô hình tổ chức chính quyền địa phương. Đã là chính quyền địa phương thì nên tổ chức có cả HĐND và UBND, việc tổ chức HĐND, UBND có thể không giống nhau ở các đơn vị hành chính để phù hợp với với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Trên cơ sở đó, tác giả góp ý Điều 111 dự thảo như sau: “Các Tỉnh, Thành phố trực thuộc trung ương, xã, phường và đơn vị hành chính tương đương thành lập HĐND và UBND. HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt”.

Thứ ba, về Điều 112 dự thảo nghị quyết về cơ bản giữ lại quy định tại Điều 112 Hiến pháp, tuy nhiên có điều chỉnh trong quy định tại Khoản 2 Điều 112 “Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của chính quyền địa phương từng cấp”. Theo tác giả, dự thảo nghị quyết đã thu hẹp phạm vi phân định thẩm quyền. Theo quy định tại Khoản 2 Điều 112 Hiến pháp năm 2013 “Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương”. Việc phân định thẩm quyền của chính quyền địa phương theo quy định của Hiến pháp năm 2013 trên cơ sở phân định giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và cơ quan nhà nước ở địa phương, giữa HĐND với UBND, giữa chính quyền cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã. Dự thảo nghị quyết sử dụng phân định thẩm quyền của chính quyền địa phương từng cấp, có nghĩa là việc phân định thẩm quyền chỉ giữa HĐND và UBND mà không nhấn mạnh phân định thẩm quyền giữa các cấp chính quyền địa phương. Tác giả kiến nghị nội dung Khoản 2, Điều 112 Dự thảo như sau: ““Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương theo hình thức phân quyền, phân cấp”.

Thứ tư, Về Điều 115, khoản 2 Điều 115 dự thảo nghị quyết quy định “Đại biểu Hội đồng nhân dân có quyền chất vấn Chủ tịch Ủy ban nhân dân, các thành viên khác của Ủy ban nhân dân và người đứng đầu cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân. Người bị chất vấn phải trả lời trước Hội đồng nhân dân. Đại biểu Hội đồng nhân dân có quyền kiến nghị với các cơ quan nhà nước, tổ chức, đơn vị ở địa phương. Người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị này có trách nhiệm tiếp đại biểu, xem xét, giải quyết kiến nghị của đại biểu”. So với quy định của Hiến pháp năm 2013, dự thảo nghị quyết đã bỏ đi quyền chất vấn Chánh án Toà án nhân dân, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân của Đại biểu HĐND, thay thế cụm từ “thủ trưởng”  cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân bằng cụm từ “người đứng đầu ”  cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân. Về quy định này trong dự thảo nghị quyết, tác giả có một số ý kiến sau: Trong bản thuyết minh Về dự thảo Nghị quyết sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013 lý giải rằng việc bỏ quyền chất vấn Chánh án Toà án nhân dân, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân có liên quan đến việc tổ chức Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân “Sắp tới, thực hiện chủ trương của Đảng về kết thúc hoạt động của đơn vị hành chính cấp huyện sẽ không tổ chức Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cấp huyện mà thay thế bằng các Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân khu vực không gắn với một đơn vị hành chính cụ thể nên sẽ không có Hội đồng nhân dân ngang cấp để thực hiện quyền chất vấn”[14]. Thực tế hiện nay, trong tổ chức TAND và VKSND không tổ chức TAND cấp xã và VKSND cấp xã, do đó việc chất vấn Chánh án TAND, Viện trưởng VKSND của đại biểu HĐND hiện nay cũng chỉ thực hiện ở HĐND cấp tỉnh và cấp xã. Hơn nữa, việc tổ chức TAND và VKSND theo quy định của dự luật Tổ chức TAND và VKSND thì trong tổ chức hệ thống TAND, VKSND vẫn tồn tại sự lệ thuộc vào đơn vị hành chính. Chính vì vậy, nếu giải thích theo hướng trên để bỏ quyền chất vấn của đại biểu HĐND là chưa phù hợp. Có thể có cách lý giải xuất phát từ nguyên tắc“đảm bảo sự độc lập của tư pháp” theo quy định tại Khoản 2 Điều 103 “Thẩm phán, Hội thẩm xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật; nghiêm cấm cơ quan, tổ chức, cá nhân can thiệp vào việc xét xử của Thẩm phán, Hội thẩm”. Tuy vậy, cũng khó lý giải vì theo quy định này việc độc lập của Thẩm phán và Hội thẩm là sự độc lập trong xét xử, chứ không phải độc lập hoàn toàn. Hơn nữa, theo quy định tại Khoản 2 Điều 113 Hiến pháp năm 2013 thì “Hội đồng nhân dân quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân”. Chính vì vậy, tác giả không đồng ý bỏ thẩm quyền chất vấn của đại biểu HĐND đối với Chánh án TAND và Viện trưởng VKSND nếu không có sự nghiên cứu kỹ lưỡng về vấn đề này. Vì suy cho cùng thì vấn đề đảm bảo chủ quyền của Nhân dân cũng nên được đề cao bằng chính những quy định của Hiến pháp.

Ngoài ra, Khoản 2 Điều 115 dự thảo nghị quyết tiếp tục quy định “Đại biểu Hội đồng nhân dân có quyền chất vấn Chủ tịch Ủy ban nhân dân, các thành viên khác của Ủy ban nhân dân và người đứng đầu cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân”. Thiết nghĩ dự thảo nghị quyết không cần minh thị việc đại biểu HĐND chất vấn “người đứng đầu cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân” thành quy định riêng, trong quy định đã nhắc đến việc chất vấn các thành viên khác của UBND, trong các thành viên khác của Ủy ban nhân dân có Ủy viên UBND thường là người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân./

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Ban chấp hành Trung ương Đảng cộng sản Việt Nam khóa 12 (2017), Nghị quyết số 18 - NQ/TW ngày 25/10/2017 Hội nghị lần thứ sáu Ban chấp hành trung ương khoá XII về một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả

2. Ban chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam (2025), Kết luận Số 127/KL-TƯ, ngày 28/02/2025, Kết luận của Bộ chính trị, Ban bí thư về triển khai nghiên cứu, đề xuất tiếp tục sắp xếp, tổ chức bộ máy của Hệ thống chính trị.

3. Quốc Hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam  (2025) Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm

4. Quốc Hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam  (2015) Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015

5. Quốc Hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam  (2019) Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 sửa đổi bổ sung năm 2019

6. Quốc Hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2020) Nghị quyết số 131/2020/QH14 về Tổ chức Chính quyền đô thị tại Thành phố Hồ Chí Minh,

7. Quốc Hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2024) Nghị quyết số 136/2024/QH15 về tổ chức chính quyền đô thị và thí điểm một số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển thành phố Đà Nẳng,

8. Quốc Hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2024) Nghị quyết số 169/2024/QH15 về tổ chức chính quyền đô thị tại thành phố Hải Phòng

9. Quốc Hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2024) Luật Thủ Đô

  10. Thái Vĩnh Thắng, Vũ Hồng Anh (2016),  Giáo trình Luật Hiến pháp Việt Nam, NXB Công an nhân dân, trang 332.

  11. Quốc Hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2013) Hiến pháp năm 2013

12. Ủy ban dự thảo sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 2013 (2025) Bản thuyết minh Về dự thảo Nghị quyết sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013